解讀《對外投資備案(核準)報告暫行辦法》

2018年1月18日，商務(wù)部、中國人民銀行、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會、中國證監(jiān)會、中國保監(jiān)會、外匯局員會、外匯局聯(lián)合發(fā)布了《外商投資備案（批準）報告暫行辦法》24號，以下簡稱《暫行辦法》）。從監(jiān)管機構(gòu)的角度來看，《暫行辦法》是在總結(jié)外商投資管理實踐的基礎(chǔ)上，借鑒國際經(jīng)驗形成的基本體系，旨在形成監(jiān)管力量，完善外商投資管理，促進外商投資健康標準可持續(xù)發(fā)展，更好地服務(wù)于一帶一路建設(shè)和外商開放。對于國內(nèi)投資者來說，《暫行辦法》系統(tǒng)規(guī)范了國內(nèi)投資者的對外投資行為，從主體資格、備案審批、信息報告、監(jiān)管、事后措施等方面，為開展對外投資活動提供了基本依據(jù)。本文擬從后者的角度解讀《暫行辦法》，以便各投資主體按照新規(guī)定進行對外投資。

掌握對外投資備案(核準)對象

設(shè)立最終目的地的企業(yè)需要備案(批準)。為了掌握外商投資基金的真實下落，也有利于政府部門為外商投資企業(yè)提供準確的服務(wù)和保障，《暫行辦法》明確了外商投資備案（批準）實施最終目的地管理原則和滲透管理。根據(jù)《暫行辦法》，除另有規(guī)定外，對外投資的市場主體、決策主體、執(zhí)行主體和責(zé)任主體應(yīng)當按照政府指導(dǎo)、企業(yè)主導(dǎo)、市場經(jīng)營的原則向有關(guān)主管部門提交有關(guān)信息和材料；符合法律要求的，有關(guān)主管部門應(yīng)當備案或者批準。這里提到的企業(yè)是最終目的地企業(yè)，最終目的地是指國內(nèi)投資者最終投資于項目建設(shè)或持續(xù)生產(chǎn)經(jīng)營的地點。這就是所謂的最終目的地管理原則。

空殼公司不備案（批準）。滲透性管理是指忽視最終目的地企業(yè)設(shè)立的投資行為。具體來說，國內(nèi)投資者投資于最終目的地企業(yè)的所有空殼公司都不予備案或批準。

最終目的地企業(yè)的再投資不得備案（批準）。同時，這種管理是無限滲透，最終目的地企業(yè)的再投資活動不屬于目前的外商投資管理范疇，無需辦理外商投資備案或批準手續(xù)。

明確對外投資備案(核準)監(jiān)管主體

商務(wù)主管部門、國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會、財務(wù)管理部門。根據(jù)《暫行辦法》，商業(yè)主管部門和金融管理部門應(yīng)當按照各自的職責(zé)，負責(zé)境內(nèi)投資者對外投資的備案或者批準。國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會負責(zé)監(jiān)督管理中央企業(yè)履行投資者職責(zé)。據(jù)此，商務(wù)部、國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會、中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國證監(jiān)會、中國保監(jiān)會等部門對《暫行辦法》規(guī)定的備案和批準。商務(wù)部負責(zé)統(tǒng)一信息歸口，即商務(wù)部領(lǐng)導(dǎo)外商投資備案（批準）報告信息統(tǒng)一匯總，各部門定期（下個月15個工作日內(nèi)）通知商務(wù)部備案（批準）信息和報告信息。商務(wù)部對信息進行分類匯總，并定期發(fā)送各部門共享。監(jiān)測報告、分析預(yù)警、有效干預(yù)等工作由各部門根據(jù)匯總信息進行。特別需要指出的是，目前我國對境內(nèi)企業(yè)進行境外投資采取多部門監(jiān)管模式，除上述監(jiān)管主體外， 國家發(fā)改委(與地方發(fā)改委)同時監(jiān)督對外投資活動。

“鼓勵發(fā)展+負面清單模式。《暫行辦法》要求有關(guān)主管部門按照各自的職責(zé)鼓勵發(fā)展+建立健全相應(yīng)的對外投資備案(核準)辦法，采用負面清單模式。

外匯登記義務(wù)。《暫行辦法》明確規(guī)定，境內(nèi)投資者應(yīng)當按照外匯管理部門的要求辦理有關(guān)外匯登記。

遵循外投信息報告原則

備案(審批)必須報告的原則。備案或批準不是一勞永逸的監(jiān)管程序，國內(nèi)企業(yè)對外投資活動，完成備案或批準程序只是滿足監(jiān)管要求的第一步，在隨后的海外投資活動中，也應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定，定期向相應(yīng)的主管部門提交關(guān)鍵環(huán)節(jié)信息，即備案（批準）必須報告。《暫行辦法》明確規(guī)定，國內(nèi)投資主體提交的信息包括但不限于以下信息：按照《外商直接投資統(tǒng)計制度》填寫的月度和年度信息；外商投資并購初期事項；外商投資在建項目進展情況；外商投資存在主要問題，如遵守當?shù)胤煞ㄒ?guī)、保護資源和環(huán)境、保護員工合法權(quán)益、履行社會責(zé)任、落實安全保護制度等。

一事一報的原則。除定期報告外，國內(nèi)企業(yè)在外商投資活動中發(fā)生重大不利事件或突發(fā)安全事件時，應(yīng)當按照一事一報的原則及時向有關(guān)主管部門報告，有關(guān)主管部門應(yīng)當向商務(wù)部報告情況。

了解外投重點監(jiān)管對象

重點監(jiān)督六種情況。《暫行辦法》進一步加強事中事后對外投資的監(jiān)管，明確了重點監(jiān)管對象。根據(jù)《暫行辦法》第十八條的規(guī)定，中國投資等值3億美元（含3億美元）、敏感國家（地區(qū)）、敏感行業(yè)、重大經(jīng)營損失、重大安全事故、集團事件、嚴重違規(guī)、其他重大外商投資。境內(nèi)投資主體在對外投資活動中應(yīng)加強合規(guī)經(jīng)營意識，注意防范和控制監(jiān)管風(fēng)險。

雙隨機、一開放抽查。《暫行辦法》堅持重點監(jiān)督與雙隨機、一開放抽查相結(jié)合的監(jiān)督方法。根據(jù)《暫行辦法》，管理部門將開展雙隨機、一開放抽查，將所有外商投資記錄（批準）報告信息納入檢查對象清單，實現(xiàn)外商投資監(jiān)督的全面覆蓋。

事后明確對外投資的處罰措施

警告措施。《暫行辦法》采用非法聯(lián)合處罰模式，國內(nèi)投資者未按規(guī)定履行備案（批準）程序和信息報告義務(wù)，商務(wù)部會同有關(guān)主管部門采取提醒、訪談、通知措施，必要時將非法信息輸入國家信用信息共享平臺，通過國家企業(yè)信息宣傳系統(tǒng)對企業(yè)進行行政處罰，并向社會公布。

暫停備案（批準）程序。國內(nèi)投資主體未按照《暫行辦法》的規(guī)定履行備案（批準）程序和信息報告義務(wù)的，有關(guān)主管部門應(yīng)當按照各自的職責(zé)暫停外商投資備案（批準）程序，并采取相應(yīng)的措施。

移交問題線索。在監(jiān)管過程中，有關(guān)主管部門發(fā)現(xiàn)國內(nèi)投資者逃稅、騙取外匯的，應(yīng)當將有關(guān)問題線索移交稅務(wù)、公安、工商、外匯管理等部門依法處理。

總結(jié)與展望

總的來說，《暫行辦法》確立了管理分類、信息統(tǒng)一歸口、違法聯(lián)合處罰的對外投資管理模式，是對外投資管理的綱領(lǐng)性文件。我們相信，《暫行辦法》在備案（批準）報告信息統(tǒng)一匯總、監(jiān)督等方面推出了一系列創(chuàng)新改革措施，將實現(xiàn)外商投資前、中、后全過程管理，促進外商投資健康標準可持續(xù)發(fā)展，更好地服務(wù)一帶一路建設(shè)和整體開放。對于外商投資相關(guān)方，應(yīng)盡快掌握新規(guī)定，熟悉全口徑、全過程、全方位的監(jiān)管環(huán)境，努力抓住外商投資浪潮的機遇，取得成功。